Интернет-портал интеллектуальной молодёжи

http://ipim.ru/discussion/1393.html (версия для печати)

Дискуссии

Инновации в законе?

Председатель Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике и предпринимательству Евгений Фёдоров. Фото с сайта www.strf.ru Законов и подзаконных актов, регулирующих различные стороны инновационного развития, за последние годы принято немало, но вряд ли найдётся предприниматель-новатор, который скажет: "Российское законодательство адекватно потребностям инновационной экономики".

Чем богаты

К 2010 году в копилке правовых актов, устраняющих барьеры на пути инновационного развития и создающих стимулы к такой деятельности, насчитывалось несколько федеральных законов. В сфере защиты прав интеллектуальной собственности действуют: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть четвёртая (с 01.01.2008 г.), 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (от 29.07.2004 г., ред. от 24.07.2007 г.), 284-ФЗ "О передаче прав на единые технологии" (от 25.12.2008 г.), 316-ФЗ "О патентных поверенных" (от 30.12.2008 г.).

Институты инновационной инфраструктуры регулируются 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" (от 07.04.1999 г.), 116-ФЗ "Об особых экономических зонах" (от 22.07.2005 г.), 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий" (от 19.07. 2007 г.), 217-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности" (от 02.08 2009 г.).

К сфере налогового стимулирования можно отнести 195-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности" (от 19 июля 2007 г.) коэффициент 1,5 по налогу на прибыль.

Сфера науки и научно-технической деятельности регулируется 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (от 23.08.1996 г., ред. от 04.12.2004 г.).

Есть ещё отдельные инновационные правовые нормы, которые были упакованы в пакеты принятых законов так, что многие их даже не заметили, и, соответственно, не спешат применять. Речь идёт о стимулах ускоренной амортизации и таможенных льготах на некоторые виды высокотехнологичной продукции, о введении новых технологий энергосбережения, о расширении списка видов бизнеса, начинать которые можно в уведомительном порядке и т.д.

Законодательная база инновационного развития пока ещё фрагментарна, она охватывает хоть и важные, но отдельные сферы правоотношений. Довольно резкую оценку ситуации дал на Международной конференции "Россия и мир: вызовы нового десятилетия", генеральный директор "Роснано" Анатолий Чубайс: "…Никто никогда в нашей стране по-настоящему, всерьёз, с профессиональных позиций не пытался осмыслить качество действующего законодательства с точки зрения инновационной экономики". Вряд ли с таким мнением согласятся профессиональные группы экспертов Администрации Президента РФ, парламента и правительства, работающие над законодательством. Но проблема есть, и её надо решать.

Интересы разные, дело общее

Обсуждению предложений по совершенствованию законодательства только в минувшие два года были посвящены десятки (если не сотни) мероприятий. Среди них – парламентские слушания и круглые столы, организованные партиями "Единая Россия" и "Справедливая Россия" (и, соответственно, их фракциями в Государственной Думе), Комитетами Госдумы по науке и наукоёмким технологиям, по экономической политике и предпринимательству, по информационной политике, информационным технологиям и связи, а также Комитетом Совета Федерации по образованию и науке. В отдельном ряду дискуссии, проводившиеся Российской академией наук, Торгово-промышленной палатой РФ, Российским союзом промышленников и предпринимателей, Институтом современного развития, и т.д. и т.п.

В ходе таких обсуждений выяснялись позиции сторон, вырабатывалось представление о том, какие правовые лакуны нужно закрывать, какие законопроекты готовить в первоочередном порядке. В результате дискуссий, как правило, появлялись рекомендации органам законодательной и исполнительной власти с указанием перечней как новых, так и поправочных законов. Однако далеко не за всеми рекомендациями следовала чёткая организация подготовки поправок в уже принятые законы или разработки новых законов.

Конечно, правовое обеспечение инновационного развития – процесс очень сложный. Чтобы разработать, а тем более принять даже один закон, нужно согласовать интересы многих сторон: предпринимателей, занимающихся инновационной деятельностью, органов исполнительной и законодательной власти и т.д. Самой консервативной структурой принято считать Минфин, в котором до недавних пор застревали многие законодательные инициативы в области налогового стимулирования инновационной деятельности. Но и позицию этого министерства при желании можно понять – Минфин должен оптимизировать расходы федерального бюджета, найти способы пополнения доходов, выпадающих с принятием ряда законов. Не надо забывать и об интересах сырьевиков. Их лобби, как считает, например, депутат Государственной Думы Илья Пономарёв, довольно сильно в правительстве.

Как сделать закон работающим

Есть ещё одна серьёзная проблема – не все принятые законы работают. Одна из причин, по мнению директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России Талии Хабриевой, – несистемный характер принимаемых законов. Из-за того, что новые законы вступают в противоречие с нормами гражданского, налогового, бюджетного законодательства, хромает правоприменительная практика.

Самый свежий пример – проблемы, возникшие при реализации 217-ФЗ. В том же Минфине считают: этих проблем удалось бы избежать, если бы не спешка с принятием закона. В результате не был одновременно подготовлен пакет поправок в другие, связанные с 217-ФЗ, законы. Одна из правовых коллизий этого закона, которую ещё предстоит устранить, – между частью IV Гражданского кодекса и бюджетным законодательством по вопросу обладания правами на результаты интеллектуальной деятельности, напрямую связанному с вопросом учредительных вкладов хозяйственных обществ. А всё, что относится к изменению Гражданского и Бюджетного кодекса, – процесс небыстрый.

Однако проблемы, препятствующие массовому созданию при вузах и научных учреждениях малых инновационных предприятий, обнажились настолько, что Дмитрий Медведев на февральском заседании Комиссии при Президенте РФ по модернизации и технологическому развитию экономики России в г. Томске дал поручение вернуться к обсуждению вопросов, связанных с реализацией 217-ФЗ.

Работа кипит

Подготовкой законов для инновационной экономики в последнее время заняты все определённые статьёй 104 Конституции России субъекты права законодательной инициативы. И не только они.

Весьма насыщенным является план работы на весеннюю сессию 2010 года думского Комитета Государственной Думы по науке и наукоёмким технологиям, который возглавляет академик РАН В. А. Черешнев. В нём 25 законопроектов, большинство из которых непосредственно относятся к регулированию инновационной деятельности. Среди них – проекты законов об инновационной системе Российской Федерации (сопредседателем рабочей группы является помощник руководителя Администрации Президента РФ Е. В. Попова), о налоговых льготах для инновационного бизнеса, о государственном секторе науки и государственных научных центрах и др.

В плане думского Комитета по экономической политике и предпринимательству, который, казалось бы, должен быть головным комитетом по законодательному обеспечению инновационного развития, удалось найти лишь проекты законов о технических регламентах. Конечно, вопросами технического регулирования, которые сами по себе очень важны, работа комитета не ограничивается. При нём, например, создана рабочая группа по подготовке закона о венчурной деятельности (руководитель – депутат К. А. Лукьянова), которая уже дважды обсуждала концепцию этого закона. Однако в плане работы Комитета на весеннюю сессию этого законопроекта нет.

Комитет по информационной политике, информационным технологиям и связи готовит концепцию закона, регулирующего правоотношения в сфере Интернета. Для этого создана межведомственная рабочая группа с участием заместителя министра связи и массовых коммуникаций А. А. Солдатова. Ожидается рассмотрение проекта закона о лицензировании деятельности при переходе к цифровому вещанию (готовит Минкомсвязи, вносит Правительство России). Кроме того, к сентябрю должны быть подготовлены поправки в 149-ФЗ от 27.07.2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" в части саморегулирования рынка.

Комитет по промышленности намерен представить к обсуждению проект ФЗ "О национальной промышленной политике в Российской Федерации", учитывающий приоритеты технологической модернизации страны.

Комитет по бюджету и налогам будет рассматривать поправки в часть вторую Налогового кодекса, ослабляющие налоговую нагрузку на научные и образовательные учреждения, высокотехнологические, инновационные компании – по мере их внесения.

Планы законопроектной работы фракций Государственной Думы также включают инновационную составляющую. Так, Перечень приоритетных законопроектов фракции "Единая Россия" в Госдуме в период весенней сессии 2010 года начинается с раздела по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию, первый подпункт которого связан с модернизацией экономики. В нём выделены две группы законопроектов. К первой относятся проекты федеральных законов, направленных на повышение эффективности деятельности государственных корпораций и акционерных обществ, контролируемых государством. В эти ГК и АО предполагается использовать современные модели управления, независимый аудит, обеспечить увязку оплаты труда должностных лиц с показателями снижения издержек, повышения энергоэффективности и производительности труда, с результатами внедрения передовых технологий и инноваций.

Вторая группа – проекты федеральных законов, предусматривающих создание благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности, включая установление 5-летнего переходного периода в отношении увеличения обязательных взносов на социальное страхование для организаций, осуществляющих такую деятельность. При этом должны быть чётко определены критерии для получения таких преференций и предусмотрены гарантии прав работников на страховое обеспечение.

Вышеназванные группы законопроектов из приведённого Перечня вносятся в Государственную Думу Правительством России, соответственно, имеют самый высокий шанс принятия Федеральным Собранием по сравнению с проектами законов, вносимых иными субъектами права законодательной инициативы. В целом такая схема прохождения законодательных инициатив имеет один явный плюс – правительственные законопроекты уже согласованы с различными министерствами (о Минфине говорилось выше). Недостаток схемы, на наш взгляд, в том, что в подготовленных "наверху" проектах федеральных законов учитываются интересы не всех субъектов правоотношений. А ещё такой порядок влияет на отношение к законопроектам, внесённым депутатами оппозиционных фракций в Госдуме.

Во фракции "Справедливая Россия" ряд депутатов активно занимаются разработкой законодательства для инновационной экономики. Это И. Д. Грачёв, О. Г. Дмитриева, К. А. Лукьянова, И. В. Пономарёв, В. А. Черешнев. Любопытно, что депутатом И. Д. Грачёвым разработан проект федерального закона "Об инновационной деятельности в Российской Федерации", тематически близкий к готовящемуся Комитетом Черешнева проекту закона. Однако шансы на его принятие, похоже, невелики.

Что касается правительства, в недрах его министерств также кипит законотворческая деятельность. В конце прошлого года Минэкономразвития внёс на рассмотрение кабмина проект федерального закона "О долгосрочном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании социально-экономического развития РФ". Этот законопроект, вероятнее всего, будет принят Государственной Думой до окончания весенней сессии.

Тесные контакты со всеми участниками законотворческого процесса поддерживает Межведомственная рабочая группа по подготовке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области новых направлений осуществления научно-технической и инновационной деятельности при Администрации Президента РФ.

Свою лепту стремятся внести "Роснано" и Российская венчурная компания. Совместная рабочая группа по правовому оформлению такой организационно-правовой формы для венчурных фондов, как инвестиционное товарищество, по словам руководителя РВК Игоря Агамирзяна, уже передала свои предложения в Министерство экономического развития.

Немало предложений по совершенствованию законодательства у Российской академии наук, у которой, правда, и лоббистские возможности неплохие – как в Федеральном Собрании, так и в Правительстве России.

И это далеко не все структуры и организации, которые вовлечены в законотворчество.

Вопрос координации

Однако создаётся впечатление, что законотворческая деятельность недостаточно скоординирована. Возможно, такое впечатление обманчиво. Но когда по сути один и тот же проект закона готовит и Дума и Правительство, закономерен вопрос: не лучше ли объединить усилия на стадии обсуждения и не тратить время на подготовку и рассмотрение нескольких законодательных инициатив?

Некоторые эксперты видят выход в создании единого надведомственного центра координации инновационно-модернизационного развития, включая вопросы законодательного обеспечения. Сейчас прообразом такого центра можно назвать Комиссию при Президенте по модернизации и технологическому развитию экономики России и Правительственную комиссию по высоким технологиям и инновациям (которую на днях решил возглавить лично премьер). Координировать деятельность двух комиссий, по всей видимости, призван зампредседателя президентской комиссии и зампредседателя правительства Сергей Собянин. А ведь есть ещё Совет при Президенте России по развитию информационного общества.

Другие представители экспертного сообщества полагают, что излишняя централизация приведёт к бюрократическому коллапсу. В любом случае, это уже вопрос управления.

Системный подход

Правовые нормы, регулирующие процессы инновационного развития, должны представлять собой взаимоувязанную систему законодательства. Такой подход к законотворческой деятельности становится всё более востребованным. Оправдан он и с точки зрения формирования национальной инновационной системы. Одна из задач разработки системы законодательства, реализуемого на территории России, – адаптация его к нормам международного права.

Понятно, что в один день эту работу не завершишь. Но работа идёт – в обеих палатах Федерального Собрания РФ, в правительстве и в Администрации Президента. В ней участвуют и общественные организации.

В Госдуме осуществлять системный подход при разработке законодательства, по идее, призван Совет по науке, наукоёмким технологиям и инновационному развитию при Председателе Государственной Думы, созданный в марте 2008 года как экспертный консультативный орган. В составе Совета – учёные, занимающиеся фундаментальной и прикладной наукой, высшим образованием, руководители крупных предприятий и корпораций, представители российского делового сообщества, депутаты Госдумы. В его задачи входит анализ всего комплекса вопросов правового регулирования в области науки, наукоёмких технологий, инновационной деятельности – от экспертизы новых законопроектов до анализа правоприменительной практики. Поскольку о деятельности Совета мало что известно из открытых источников, я попыталась выяснить интересующие меня вопросы у ответственного секретаря – первого заместителя председателя думского Комитета по науке и наукоёмким технологиям, академика РАН Андрея Кокошина. Ответа на просьбу прокомментировать деятельность Совета, к сожалению, не последовало.

Видение системного подхода есть у председателя Комитета Госдумы по экономической политике и предпринимательству Евгения Фёдорова. В январе он представил к обсуждению доклад об экономических механизмах обеспечения потребления новаций, в котором сформулированы и направления первоочередной законотворческой работы по корректировке действующих законодательных актов. Уместно их назвать:

1. принятие системных изменений в целях создания налоговых, таможенных, бюджетных и иных правовых условий приоритетного развития рынка промышленной интеллектуальной собственности;
2. развитие инструментов рынка прав на результаты интеллектуальной деятельности (регистрации и закрепления прав на результаты интеллектуальной деятельности, в том числе международной их регистрации, охраны прав на результаты интеллектуальной деятельности, их учёта, отчётности, страхования, инструментов торговой инфраструктуры интеллектуальной собственности и других);
3. развитие финансовых, имущественных и иных институтов инновационной деятельности;
4. развитие технического регулирования (введения системы технических норм и требований) в части стимулирования потребления новаций предприятиями, создания ими инновационной продукции и услуг, использования в производстве продукции инновационных технологий;
5. содействие международному патентованию российских результатов научно-технической деятельности и экспорту прав на российские результаты научно-технической деятельности и высокотехнологичной инновационной продукции;
6. система мер по повышению эффективности государственного финансирования НИОКР;
7. развитие инновационного образования (в том числе непрерывного профессионального образования и повышения квалификации), задействование механизма образовательных и кадровых программ

Системный подход к разработке законодательства обозначен и в Меморандуме Союза некоммерческих организаций "Национальная инновационная система", опубликованном 21 декабря 2009 года на сайте Центра социально-консервативной политики (http://www.cscp.ru/).

"Законопроектная работа должна охватывать:

• рамочные определения инновационной деятельности и связанных понятий;

• совершенствование рынка интеллектуальной собственности;

• основы инновационной промышленной политики;

• систему долгосрочного прогнозирования и стратегического планирования государства;

• принципы создания и работы финансовых институтов развития инновационной деятельности;

• интеграцию науки и инновационного образования".

Вполне естественно, что мне захотелось получить комментарий и у председателя думского Комитета по экономической политике и предпринимательству Евгения Фёдорова. Интервью с ним следует за этой статьёй.

Выводы читатель сделает сам. Остаётся добавить, что я не теряю надежды дождаться того времени, когда каждый, кто хочет заняться инновационным бизнесом в России, сможет это делать беспрепятственно – с пользой для себя и для нашей страны.

Когда сложится баланс интересов…
Евгений Фёдоров, председатель Комитета Государственной Думы РФ по экономической политике и предпринимательству:

Евгений Алексеевич, как идёт работа по формированию законодательной базы инновационного развития?

– Чтобы говорить о законодательной базе и работе над ней, надо чётко определиться, что такое инновационная экономика. Инновационная экономика в развитых странах – это, прежде всего, рынок промышленной и интеллектуальной собственности, размер которого должен достигать порядка 30 процентов всех промышленных продаж. А в капитализации промышленных предприятий размер интеллектуальной собственности, прежде всего, прав на технологии, должен достигать 50 процентов. Инвестиционный процесс предприятий должен начинаться с покупки технологий. Сами предприятия в инновационной экономике – это не гиганты, которые всё ещё являются основой нашей промышленности, а средние, компактные, малолюдные предприятия. Решающую роль в них играют современные, в том числе экологичные, технологии, основанные на робототехнике и иных принципах. Следовательно, главный механизм инновационного развития – это запуск рынка.

Какие законы обеспечивают оборот рынка интеллектуальной собственности, известно. Возьмём, к примеру, рынок недвижимости – это порядка 40 законов, связанных со страхованием, банковскими вопросами, регистрацией, с другими процедурами покупки и продажи интеллектуальной собственности. Мы считаем, что необходимо развитие законодательства, связанного с оборотом интеллектуальной собственности – это около 15 законов.

К тому же нужно законодательство, связанное с обеспечением спроса на интеллектуальную собственность, т.е. с повышением капитализации интеллектуальной собственности в балансе промышленных предприятий Российской Федерации. Это часть законодательства, касающаяся прежде всего налоговой системы, бухучёта, таможенной системы и других систем, обеспечивающих экономическую среду, в которой находится промышленное предприятие. И это законодательство фактически диктует необходимость повышать капитализацию предприятий на базе интеллектуальной собственности.

Все эти направления законодательства, на взгляд Комитета по экономической политике и предпринимательству, необходимо реализовывать. Мы это называем профессиональной модернизацией.

База такого законодательства на сегодняшний день существует. Четвёртая часть Гражданского кодекса Российской Федерации полностью удовлетворяет этим подходам. Так что основа нашего законодательства нормальная, адекватная мировому.

Другое дело, что нужно развивать законодательство в направлениях инструментов и среды. Именно такой сбалансированный пакет из 15 законов мы готовим с учётом работы соответствующих коллегиальных образований, в том числе комиссий Правительства, комиссии Президента по модернизации.

Надо учитывать ещё один момент – ожидающийся резкий рост науки в Российской Федерации, продукцию которой надо будет покупать на рынке. Мы обеспечим спрос на новации, на технологии, которые придётся либо за рубежом покупать в виде прав, либо в России. Надо учитывать огромный потенциал российских учёных, в том числе тех 700 тысяч, которые работают за рубежом. Весь этот рынок уйдёт в российскую науку просто за счёт заказов на технологии. И эти изменения тоже будут нуждаться в дополнительном законодательном обеспечении.

Пакет законов готовится в Государственной Думе?

– Мы готовим его своими силами, в недрах Госдумы. У нас есть специальный Институт экономики и законодательства, созданный под эту задачу. Мы предложили Президенту и Правительству рассмотреть концептуальные положения этого пакета. Кстати, наша работа не исключает того, что параллельным курсом идёт и Правительство. Я знаю, что в Администрации Президента и в Правительстве сходные взгляды на эти процессы. Мы не единственные, кто над этим задумался. Мы же не придумали ничего нового – мы взяли те механизмы, которые существуют во всех развитых инновационных экономиках.

А кто в Думе отвечает за эту работу – Комитет по экономической политике и предпринимательству или ряд комитетов?

– Наш комитет отвечает за экономику и, соответственно, координирует эту работу, в которой участвуют и фракции, и другие комитеты, и депутаты.

Ваш комитет координирует работу по решению Совета Государственной Думы?

Направления работ между комитетами Госдумы распределены. В Думе девять экономических комитетов. Наш комитет является головным в области макроэкономики, к которой относится преобразование экономической среды.

Стало быть, о том, какие законы будут в вышеназванном пакете, мы узнаем, когда они будут согласованы и внесены в Государственную Думу. А проект закона о национальной инновационной системе, который готовится Комитетом по науке и наукоёмким технологиям, входит в пакет законов, о котором Вы говорили?

– Нет. Данный закон может входить в пакет при определённых условиях, но он не может быть перед этим пакетом. Главный механизм, как я уже говорил, – запуск рынка. В нашем пакете первичные законы, которые запускают рынок. А это некий периферийный закон, предлагаемый фракцией "Справедливая Россия", который готовится в рамках всей законотворческой работы. Мы его рассматриваем как один из элементов инновационной экономики.

Когда, на Ваш взгляд, пакет законов будет согласован и внесён в Государственную Думу?

– Это в чистом виде политический вопрос. Новый тип российской экономики означает формирование новых предприятий на новых принципах взамен существующих на нынешних площадках, означает смену собственников на 95 процентов. Понятно, что сегодняшних собственников это не устраивает. Если ты собственник предприятия в инновационной экономике, то твоё предприятие в десятки раз меньше сегодняшних огромных моногородов, хотя выпускает столько же продукции. Вся структура экономики меняется.

Инновационная экономика – это категория, воплощение которой в реальность происходит не в результате лишь экспертной работы, но требует ещё формирования нужной среды, в том числе и политической.

Президент и Председатель Правительства уже два года формируют позицию фактически по политической революции, а не только по экономической. Поэтому пакет пойдёт, когда баланс сил в России сложится под эту политическую, экономическую и инновационную революцию. Сейчас идёт накопление потенциала качественного скачка. А сам скачок, при котором процессы пойдут очень быстро, может случиться в любой момент – завтра, через год или два. Но это будут быстрые преобразования, в том числе организационно-кадрового характера. Принимается пакет законов, запускаются все процессы. В стране произойдут серьёзные изменения.

Анна Горбатова

источник: STRF